国家创业投资引导基金(国家扶持创业的基金)

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本文作者：国创智库内刊编辑部

正文2722字，读完约需8分钟。

不久前，广州产业投资母基金、广州创新投资母基金，两个一共2000亿元人民币的母基金宣告成立，这是今年到目前为止国内规模最大的母基金。

广州产投集团党委书记、董事长高东旺说，这两大政府引导基金重点投资半导体与集成电路、新能源、生物医药与健康、先进制造等新技术领域。按照“政府指导、企业运作、专业执行、综合监督”的原则运作，强调返投比例、不强调做GP，强调股东赋能、不谋求控股……

这看似简单的几句话，却是我国政府引导基金经过21年的发展，总结出来的宝贵经验。

随着我国国家创新驱动发展战略的实施，各地方政府在政策上不断创新，以实现高新技术企业发展壮大。政府引导基金运作的日益成熟，就是一个产业政策不断创新完善的过程，是地方政府在政府职能和市场运行间探索最佳平衡点的过程。

01

让科技种子快速萌发

说到一个国家为什么要成立政府引导基金，就要提到市场机制失灵这个问题。市场并不是总能实现资源的最优配置。一个企业的成长分为种子期、初创期、发展期……

苹果公司的种子期是在狭小破旧的车库中度过的。今天作为市值2.3万亿美元的参天大树，苹果公司的价值显而易见，但在种子期和初创期，最需要资金的支持的时候它却很难吸引投资人的注意。

乔布斯在父母家的车库中创建了苹果公司

各国政府为了扶持新兴技术企业，为了让未来的“大苹果树”在今天的萌芽期就能获得足够的营养，纷纷成立了扶持高新技术初创企业的政府引导基金，比如澳大利亚1997年成立了“创新投资基金”；以色列在 1992 年推出了YOZMA 基金。

我国第一支政府引导基金是2002年由中关村科技园区管理委员会设立的。至2022年上半年，我国一共设立了2050支政府引导基金，目标规模约12.82万亿元人民币，已认缴规模约6.39万亿元人民币。

从资金规模上看，省级政府引导基金占比达43％，市级占比37％， 国家级占了14％ 。

母政府引导基金一般会发起设立子基金，或参与投资市场化运营的子基金，由子基金完成对高新技术初创企业的投资。

各国政府在如何利用好引动基金上，都经历了一个调整、创新的过程，我国也不例外。府引导基金要利用市场发挥引导作用，所以政府职能必须和市场规律相结合。在这方面，我国引导基金的发展也走过很多弯路。

02

众人拾柴火焰高

政府引导基金如何聚“财气”

投资种子期、初创期的企业，原本风险就很大，民间资本原本就不敢轻易承担风险投资，这也是地方政府要设立引导基金的目的。但是很多政府引导基金的决策者都是政府直接委派的公职人员，他们往往缺乏专业经验，又过于谨慎，有项目不敢投，影响了资金运转的效率。

2016年国家审计署抽查了235支政府投资基金，其中 122支（占 52%）基金的管理公司由政府部门直接指定，103 支（占 44%）基金的管理公司有342名高管和投委会成员，或是来自财政部门人员兼职，或是来自地方国企的创投公司。

另外，政府引导基金应该起到杠杆的作用，撬动社会资本，大家一起来投资初创科技企业。但是社会资本往往由于担心政府参与度过高、对投资项目干预，反而不敢跟进。有的基金社会资本还不足一半。

此外，社会资本追求利润，科技创业投资的风险高，这更加让社会资本不敢轻易进场。

上海交通大学上海高级金融学院教授朱克江曾撰文指出，我国有的城市有20多支引导基金，但因为资金不到位，真正活跃的只有10%，其他的就有些名存实亡，募资制约严重。

为了解决这些问题，总结经验之后，2021年7月，国家发改委发布了《关于推广借鉴深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》，明确提出，政府引导基金要坚持“全球化遴选顶级管理人、全球化招募合伙人”的经营理念，成立完全市场化运作的早期创业投资子基金。同时政府引导基金最高可承担子基金在一个具体项目上40%的投资风险。

这就明确了政府引导基金必须专业人士管理，要勇于承担风险，帮助初创科技企业渡过“婴儿期”。

同时《通知》指出，引导基金对子基金在项目投资过程中的超额收益全部让渡，将部分投资收益让给其他投资人，有利于吸引社会资本加入。

在新政策的指导下，如今很多政府引导基金在设立之初，就明确提出，在一定条件下，甚至可以将本金、利息之外的收益全部让渡给其他投资人。并且明确提出对投资企业不谋求控股。这就大大减少了社会资本进场的顾虑。

03

及时退出，创造更多价值

除了如何吸引社会资本，中国政府引导基金在发展过程中出现的另一个问题，就是如何退出。

说到底政府引导基金带有公益性质，它的目的不是像巴菲特那样长期投资赚钱，而是只要把初创的科技企业扶上马再送一程就可以了，完事就要及时退出，再去扶持其他新的科技项目。

但因为资本市场容量有限，要及时退出并非易事。曾经很多政府引导基金就是因为无法及时退出所扶持的项目，使资金无法及时发挥应有的作用。

政府资金必须尊重市场规律，以市场的方式进退，所以要有一个市场化的平台来帮助政府资金在市场中流转。

2020年12月，中国证监会批准北京股权交易中心开展股权投资和创业投资份额转让。至2022年7月，北京股权交易中心完成 21 笔转让，成交金额34亿元。

2021年11月中国证监会批准上海股权托管交易中心开展私募股权和创业投资份额转让。上线一年时间，上海私募股权和创业投资份额转让平台完成27笔成交，总额40.89亿元。

由此，政府引导基金的退出、流动开始走上正轨。

04

建立独特的考核机制

政府引导基金在发展过程中的另一个突出问题，就是考核机制。

引导基金带有公益性质，如果完全用市场化的经营指标来考核其表现，显然是不合理的，但同时又必须有一套考核标准，激励基金管理者有效工作，确保基金高效运转。

清华大学全球私募股权研究院研究总监李诗林在接受《财经》记者采访时说：“对于政府引导基金的评价需要在政策目标与经济性目标之间寻求平衡。”

“如果片面强调引导基金的政策目标，可能出现对子基金选择把关不严或者运作过程中失控，产生利益输送等风险。另一方面，如果片面强调引导基金的经济性目标，追求基金收益最大化或者资产安全，则可能导致基金投资效率低下或者基金实际投资方向偏离预期政策目标。”

在这方面，经过经验的总结，我国相关制度也是越来越完善。2020年2月，财政部发布《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》，要求实施政府投资基金全过程绩效管理，细化了管理流程。

据《21世纪经济报道》，当前很多地方政府对政府引导基金的考核越来越全面，综合了投资回报倍数、内部收益率IRR、对当地特定高科技产业的投资放大倍数，对当地高科技产业发展的促进作用、子基金在“募投管退”各个环节的制度健全性和操作流程规范性等众多指标。

同时一些地方政府在尝试公示子基金的投资成果，让资金的运转接受更广泛的监督。

政府与市场的最佳结合，不是简单的各自占比多少，而是政府要在市场中最恰当的地方做最恰当的事情，安于其位，发挥“四两拨千斤”的作用。

从政府引导基金的发展历程可以看出，我国政府职能在与市场的配合中，日益成熟。

编辑：吴锐

审核：杨沛然

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